终结“奇葩证明”，需要更多部门扫清门前积雪
2016-08-16
此文首发于2016年8月12日《新京报》“观察家”。
日前，公安部等12个部门联合出台《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》，并且下发通知，就贯彻落实工作做出部署。部分舆论乐观的认为，那个“奇葩证明”层出不穷、百姓“为开证明跑断腿”的时代有望就此终结。
“奇葩证明”此起彼伏，近年来已经成为社会关注的焦点话题。在舆论的一番冷嘲热讽之后，许多部门依旧岿然不动，那些类似笑话的“证明”依然故我、并未减少。在此背景下，公安部等12个部门联合发布的《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》，正可谓“千呼万唤始出来”，甫一出台便承载了太多人的期待。
毫无疑问，《意见》的出台有其明确的问题指向。比如，《意见》明确了法定身份证件，如居民户口簿、居民身份证、护照能够证明的，公安部门将不再出具证明；明确了主管部门的核查责任。对于需要证明当事人婚姻状况、文化程度、异地居住、正常死亡等6类依法不属于公安派出所法定职责的事项，分别以主管部门出具的证书等作为凭证。除了明确公安派出所不再开具的证明类型，对现实生活中需要公安派出所继续开具证明的9类主要情形也进行了梳理。这种正面清单式的列举，对大幅压缩各式 “奇葩证明” 的生存空间必将会起到积极的作用。
然而，“奇葩证明”就像牛皮鲜，容易复发、反弹。要想彻底和不合理的“证明”说再见，仅仅一份《意见》恐怕还远远不够。存在未必就是合理，但存在本身就是一种力量，就是一种展示。展示的是强大的制度惯性和路径依赖，展示的是改变现状所需要克服的巨大阻力。归结起来，“奇葩证明”泛滥的深层次原因大致有三：一是民间社会发育迟缓、社会信任度缺失。普遍不诚信的结果是，政府成为最后也是唯一的信用源。没有政府部门加盖大印的“证明”，凭一张嘴说话没人相信。二是有关政府部门官僚主义、形式主义，彼此之间相互推诿扯皮。不愿意担责任、担风险，也不愿意去调查核实，那么最好的办法当然是让当事人自己去别的部门开“证明”。法律没有规定要开“证明”怎么办？自己单位发个红头文件即可。“证明”横行的另一面其实就是红头文件治国。三是政府治理观念和治理体系落后于时代发展。不同政府部门、不同地域之间条块分割、各自为政，无法实现信息互通和信息共享，导致信息的重复采集和重复录入。不解决上面三座大山，“奇葩证明”岂是一份《意见》所能终结？
某种程度上，《意见》也表达了想彻底解决问题的意图。比如《意见》开篇便明确：“有关单位要求群众开具证明或者提供证明材料，要遵循于法有据和‘谁主管、谁负责’的原则”，规定“凡是公民凭法定身份证件能够证明的事项，公安派出所不再出具证明”。这无疑是在向推诿扯皮的官僚主义和依靠红头文件治国的陋习宣战。但在这种宣示性的大词背后，人们早已习惯也早已接受了要去照旧面对“我们内部有规定”、“大家都是这么办，不是你一个人”、“上级文件还没有具体配套”、“你觉得我们违法就去起诉”等各地、各级、各部门近乎固化的官僚体系。
即便抛开“治本”的问题不论，《意见》在“治标”层面是否会加剧“证明”难的问题也值得警惕。这是因为，《意见》重在解决公安派出所“开不开”的问题，对于类似街道、社区等其他部门“开不开”的问题没有涉及。对于更为根本、更为重要的“要不要开”、“开不了咋办”等问题，《意见》同样没有具体的规定。如果有部门要求公安派出所开“证明”，而派出所援引《意见》不再开具，那么冲突怎么协调？会不会导致原本可以通过“跑断腿”办成的事情，今后反而办不成了？也就是说，如果只解决了派出所“不再开”的问题，没有解决更关键的有关部门“不再要求开”的问题，那么《意见》只是在帮公安派出所“减负”，而并没有真正帮普通群众“减负”。
往小里说，解决“证明”泛滥的问题可以减轻群众负担，让社会运行更为高效；往大里说，“证明问题”是社会治理现代化转型的一个缩影。要真正把普通群众从“证明”中解放出来，还需要依赖“简政放权”的政府职能转型在更深层次、更大范围的推进和落实，依赖各个职能部门体系化协作、扫清各自门前的积雪。
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