取消不合理指标后，靠什么来考核司法
2015-01-22
此文首发于2015年1月22日《新京报》“社论”。
中央政法委日前要求，中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。
考核是我国政法机关行之多年的一种工作评价机制。具体做法是，上级部门预先设置各类指标，然后对照这些指标的完成情况对下级部门的工作成绩进行打分排名、区分优劣。了解中国司法运作内情的人都知道，考核指标对政法机关和政法工作人员的管束力有时候比成文法条还大。这是因为在不少地方，工作干的好不好，往往被简化为每年的考核分数高不高。于是乎，考核成绩直接影响领导的仕途进退，成为一些政法单位的一把手工程。
作为一项内部管理方式，考核的存在原本有其合理性。在美国等发达国家，同样存在司法考核制度。但将考核上升到如此重要的高度，甚至异化为政法机关的目标任务则实为罕见。从本质上说，这是我国司法行政化、行政权威化的必然产物。在司法伦理和行政伦理尚未完全建立的情况下，除了这些有据可依、有数可查的硬性数字指标之外，似乎尚未找到更好的评价方式。
然而这一看似公平的评价方式却因其过于简单、粗陋而弊病丛生。以刑事拘留数为例，大多地方都要求基层派出所每年的数量要比上一年有所增长，至少也要持平。但是刑事案件具有偶发性，虽然能够从整体上预测一个地区的刑案发生率，但预先设定一年需要刑拘的人数仍然是十分荒唐的。司法有其自身的规律，应该拘留多少人就拘留多少人，绝对不能为了达成指标而滥施权力、抓人凑数。更不能说，哪个地方抓人多，哪个地方就工作先进。有罪判决率更是为人诟病多时。虽然追求胜诉和有罪判决是检方的职责和天性，但既然刑诉法将定罪权交给了法院，那么公诉案件被判决无罪仍应被看作是正常现象。只要不是出于故意或者重大过失，公诉方都不应当为此担责。但由于大多数检察机关将有罪判决率作为一个重要的考核指标，直接左右一个单位的考核成绩，导致一纸无罪判决竟成为很多单位不能承受的重量。凡此种种，都表明这些不合理的考核指标已经严重束缚并极大干扰了正常的司法运作。甚至在很多冤假错案的背后，都有考核指标的影子。
在中央推行司法改革的大背景下，取消这些不合理的考核项目并不令人意外，甚至有些姗姗来迟。问题是，取消这些指标以后靠什么来管理司法？特别是如何应对司法机关的不作为、滥作为？取消刑事拘留数的考核自然容易，但是否会导致公安机关有案不查、有责不担？取消结案率也十分简单，但是否会导致审判人员压案不审、拖案不办？如果在取消考核的同时，却无法找到替代的管理手段，那么遭遇“脱管”的司法人员一旦“任性”起来，有关方面又当如何应对？这些问题不解决，取消这些考核或将会是其他问题的开始。
其实，对司法工作的评价包括社会外部的非正式评价和政法机关内部的正式评价两部分。前者主要体现为舆论和民意，后者主要体现为考核指标。在法治发达国家，除了成熟的遴选机制以外，强大有效的社会评价功能发挥了至关重要的作用。司法是面向社会、服务公众的，司法工作者不仅应当争取上级的肯定，更应当争取社会的肯定和认同。因此，提高司法的透明度和开放度，建立有效吸纳并反馈社会意见的体制机制或许是弥补考核制度缺陷的可行方向。
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