当降低对行政不作为的法律容忍
2015-01-17
此文首发于2015年1月17日《新京报》“社论”。
最高人民法院15日发布了十起法院判决的行政不作为典型案例。据悉，这是最高法院首次集中就行政不作为案件进行的通报，体现了法院对行政机关履行行政管理职责的制衡和监督。
十起案例分别涉及城管、公安、工商以及基层政府机关等与公众利益密切相关的部门。这些部门有的不履行法定职责，有的拖延履行职责，还有的履行职责不到位。法院通过对这些消极怠职行为进行否定性评价，甚至判决行政机关承担一定的经济赔偿责任，实现了对行政权力运行的司法矫正和外部制衡。
现实生活中，行政机关既有积极主动、滥施权力的一面，又有消极被动、怠于职守的一面。很多行政机关热衷于审批，对监管和服务则兴趣不大。有好处了，乱作为；没好处了，不作为。不论经济还是社会领域，大家普遍感受到各种各样、五花八门的准入门槛和前置条件。而到了关乎民生和公众利益的食品安全、环境保护、社会保障等领域，行政机关却常常表露出推诿、懈怠的一面，未能担负起应有的责任。
根据一般的公法原理，行政权力本身也是行政义务。法律赋予行政机关一项权力，同时意味着他必须要履行相应的职责。不履行法定职责和超越职权、滥施权力是公权失范的两个维度，在属性上都是违法行为。人们往往认为，不作为的危害要比乱作为轻，所以对滥用职权、胡乱作为关注更多。其实，从行政实践的角度，两者的危害性并无二致。甚至在很多情况下，不作为的危害是难以挽回和弥补的。以此次最高法公布的“天水市公安局麦积分局值班民警不作为案”为例，被害人屡次拨打110报警求助却无人出警，导致其被人刺杀身亡。公安机关的不作为，甚至让群众付出了鲜血和生命的代价。
由司法权对行政权进行制约和审查，几乎是法治国家的通例。在我国，由于行政权的强势和司法权的弱势，对行政行为进行司法审查曾长期举步维艰、成效不彰。不论是此起彼伏的雾霾天，还是频频出现的死猪肉、地沟油，广大公众在默默承受着行政不作为造成的侵害和后果。虽然我国早在1990年就通过《行政诉讼法》确立了“民告官”制度，但由于立法的缺陷和地方裙带关系的盛行，行政诉讼普遍存在着立案难、胜诉难、执行难。在行政机关的强势沟通甚至党委的协调介入下，司法更多的站在了行政权一边。特别是昂贵的成本、冗长的程序和极低的胜诉概率，大多数民众对于行政机关的不作为，都选择了回避和隐忍，很少有人“铤而走险”，选择诉讼维权。
与此相对的是，我国刑法对行政不作为也很少作为。这主要是因为刑法设置了较高的入罪门槛，将那些尚未造成严重后果的不作为统统阻截在刑法调整的范围之外。而即便对于那些已经造成严重人员伤亡和重大经济损失的渎职行为，刑法还要考虑所谓的因果联系，最终受到惩戒处罚的只是一线的基层工作人员，那些真正行使行政决策权的人反而不受追究。这样的追责体系，无疑会使得权责不匹配，不利于行政责任伦理的生成，助长懈政怠政之风。
行政不作为虽然危害甚巨，但被追究法律责任的却少之又少。这体现了现行法律体系对行政不作为的宽纵。因此，破解之道在于大幅降低法律对行政不作为的容忍度，降低行政不作为的入罪门槛，充分发挥检察机关的查办作用，保障法院对行政行为的独立审查，让有权必有责真正落到实处。
微信公众号二维码