简政放权是建设法治政府的重要步骤
2014-02-20
此文首发于2014年2月20日《民主与法制时报》“评论”版。
近日，国务院印发《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，再次取消和下放64项行政审批事项和18个子项。这是本届中央政府在短短一年之内第五次取消和下放行政审批事项，被媒体称为行政审批改革“五连发”。
简政放权是本届中央政府的一大施政理念，是对政府和市场之间关系的一次重要调整，更是推进法治政府建设的关键步骤。法治政府绝非仅仅意味着政府行为不违反成文法。法治，在逻辑起点和价值追求上均是为了强调制约和限制公权力。因此，法治政府不仅是在实体和程序上严格遵守法律规定，而且是政府的权力内容受到法律的强力限制，权力范围得到法律的明晰界定，权力行使符合法律的价值指向。
在计划经济时代，政府大包大揽，“全能型、家长式”的权力意志成为政府的典型标签。但在市场经济时代，政府的职能被限缩为维持公平的市场竞争环境与和谐的社会人居环境。因此，从计划经济向市场经济的转型客观上要求同步实现从“全能政府”向“有限政府”、从“人治政府”向“法治政府”的转型。然而，由于众所周知的原因，我国政府职能转型还不够彻底，政府权力还未得到有效制约。这集中体现为政府的行政审批程序对微观经济事务干预过多，对资源配置影响过大，不仅扭曲了市场功能、遏制了市场活力，而且导致了政府竞相自我设租并进而积极寻租的权力扩张和行政腐败。可以说，厘清政府与市场的关系成为法治政府建设过程中无法回避的重大问题。
在前不久闭幕的海南“两会”上，一位人大代表“晒”出的一张“行政审批长征图”引发强烈关注。一个投资项目动辄要盖上百个章，要历经数月甚至数年的行政审批，充分说明我国的行政审批制度有着极大的改革空间。行政审批的本质是利用前置的准入程序减少甚至替代后续的监管活动，某种程度上是一种粗放的管治模式，甚至是一种消极惰政的表现。中央政府以行政审批改革为着力点，牵一发而动全身，将有力推动政府权力瘦身，促使政府管治从事前的严防死堵向事后的积极监管转变。行政审批少了，行政执法就会相应多起来。由于行政执法必须依据事实和证据，必须遵守法定的程序，而且还可以受到行政复议、行政诉讼的制约，因此，以减少或下放行政审批事项为主要内容的简政放权改革不仅宏观上会限缩政府权力、降低行政违法几率，而且微观上会改变政府活动方式、提高政府活动的法治化程度。
简政放权是一项针对政府自身的革命，涉及复杂的利益调整。确保走出“一放就乱，一乱就收”的循环，使中央放的权不被地方截留并真正回归市场和社会，还需要进一步的体制改革。当前，一些地方已经在探索权力清单和负面清单制度，将政府的权力限定在清单明确载明的范围。这将从体制上巩固简政放权的成果，也是法治政府建设的根本之策。当然作为第一步，政府首先需要压缩这个清单的长度。正是在这个意义上，行政审批改革“五连发”如果说还算不上法治政府建设的决定性步骤，也至少是迈出了至为重要的一步。
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