国家监察委：无限责任背景下的利维坦
2017-03-05
此文首发于2017年3月5日《新京报》“评论”。
全国人大外事委员会主任委员傅莹女士在两会期间接受媒体采访时透露，国家监察体制改革试点工作已经全面推开。把行政监察法修改为国家监察法的工作已经开始，今年应该可以提交给人大常委会审议。随着立法工作的实质性启动，中国即将进入监察委员会的新时代。
2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，正式向外界公布了将行政监察改革为国家监察的基本目标和思路。2016年12月25日，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，将试点地区政府的监察厅（局）、预防腐败局及检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。至此，国家监察体制改革的基本框架已经成型。
将行政监察改革为国家监察，看似只有两个字的区别，但背后的内涵却有很大的不同。
其一，监察的对象范围不同。行政监察只能针对国家行政机关工作人员，而国家监察却能涵盖所有行使公权力的公职人员。根据《行政监察法》，监察机关依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。而我国除了国家行政机关，在中共各级机关、权力机关、政协机关、司法机关等单位同样有大量的公务员。此外，国有企业、事业单位中也有大量从事公务的人员。目前这部分人游离在行政监察之外，客观上留下了巨大的监察漏洞。国家监察委成立后有望填补此一监督空白。
其二，监察的机构位阶不同。行政监察机构是政府的一个内设机构，而国家监察机构与政府并列，对同级人大及其常委会负责。目前体制下，行政监察机构只是政府众多内设机构中的一个，受同级政府领导，对同级政府负责。此种情况下，行政监察面临着对下级监督不肯用力，对同级监督不愿用力、对上级监督不敢用力的尴尬局面。国家监察机构改由同级人大及其常委会产生并对其负责，与政府、司法机关并列，提升了监察机构的权力位阶，增强了监察机构的独立性和超脱性。随之而来的，必然会提升监察监督的威力和效果。
其三，监察的职能手段不同。根据全国人大常委会的《决定》，试点地区的监察委员会履行监督、调查、处置职责。为履行上述职责，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二项措施。无论是职能范围，还是监察手段，都得到了极大的丰富和扩展。特别是监察委员会整合了检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权职能，将履行上述职务犯罪的刑事侦查职能。集行政违法调查和刑事犯罪侦查于一身，这是目前的行政监察所不具备的。
如同中共《改革试点方案》所强调的那样，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。国家监察制度的改革客观上需要修改《行政监察法》乃至《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等一系列法律。虽然《国家监察法》的内容细节尤其与《刑事诉讼法》如何对接尚不明朗，但监察委将注定会是一个超越现有公安、检察和法院权威的新的利维坦。对于刑事诉讼活动而言，公安一家独大的格局将被打破，以往公安侦查活动不受监督的局面可望获得新的制衡。检察机关的职权削弱，控辩平等有望在普通的刑事案件中得到进一步的落实。“双规”、“双指”被法定的“留置”措施替代后，监察委的强势地位更难挑战，职务犯罪中的侦查中心主义恐更难打破，检察、法院的司法审查职能有进一步虚化的危险。
随着立法时间表的进一步明晰化，一个深度整合了反腐败资源力量的机构很快就会横空出世。这对于改变当下的权力和政治生态，改变公职人员的行为模式都将产生广泛而深远的影响。至于这种影响将在何种方向、何种程度上影响普通百姓特别是诉讼律师的未来生活，现在下结论可能还为时尚早。尽管如此，面临注定会来的改变，你准备好了吗？
微信公众号二维码