此文删节版首发于2016年5月4日澎湃新闻网“法律热评”栏目，完整版首发于2016年5月5日财新网“聚焦”栏目。

日前，一段治安联防队员手持警棍殴打、电击妇女儿童并伴随阵阵惨叫的视频在互联网上疯传，激起了全社会的愤怒和谴责。就在舆论发酵的同时，事发地的海口市委市政府对此次事件进行了一系列的处置应对。目前，秀英区区长、琼华村拆违行动总指挥黄鸿儒已经引咎辞职，长流镇镇长张光学被责令“停职检查”，秀英区联防大队大队长王彬则被“免职”。此外，7名参与殴打群众的联防队员已被公安机关治安拘留。海口市委书记孙新阳强调，要在全市执法队伍中开展警示教育，加强执法队伍管理，决不允许此类事件再次发生。

随着党纪政纪及法律追责程序的启动，舆论对此事的关注迅速降温。然而此事真的应该就此结束吗？靠一次警示教育活动，真的能杜绝此类事件再次发生吗？围绕在这些疑问的背后，不得不加以追问的是，出现在此次事件台前的“治安联防队员”究竟是个什么鬼？如果他们不是代表政府，又为何能够身着统一的制服、手持警察统一配备的警棍，而且出现在政府拆违的执法活动现场？如果他们代表政府，又为何敢于在光天化日之下对手无寸铁的妇孺滥施暴力、形同黑社会暴力团伙、全然不顾及政府形象？面对上述种种疑问，对治安联防制度做一番历史和现实的梳理，弄清这个制度的产生、演变及其异化过程是十分必要的。

类似治安联防的机构或组织在我国古已有之。比如明朝的里甲制度和清朝的保甲制度，就是一种让村民自治、连环互保、防盗缉奸的治安联防体系。在经济自给自足、人口流动缓慢的熟人社会里，宗法礼教是当时社会最重要的秩序基础，也是治安联防最重要的权威来源。民间的治安联防与官方的律法适用之间共享同一套秩序伦理，两者形成了良好的互动协作模式。但随着封建秩序的瓦解，特别是进入由政府权力和公民权利的二元分野所主导建构的现当代社会之后，治安联防制度的演变逐渐进入了一整套全新的话语逻辑体系。治安联防制度的所有问题，几乎都可以从这里找到根源。

当下语境意义上的治安联防队伍诞生在20世纪60年代。治安联防队员来自各个事业单位、厂矿等团体。各单位派出自己的治安员到辖区派出所报到，大家进行区域分工负责，工资待遇仍由原来单位支出。在当时计划经济体制下，人是单位的人，单位是国家的单位，不论是单位还是人的活动都要服从组织的统一安排。在当时社会一律的体制背景下，这种治安联防模式应运而生、水到渠成。

20世纪80年代开始，中国权力主宰的一元体制逐渐松动，社会管理思路逐步由群众路线向“专门工作”转型。特别是随着法治观念的复苏，公安机关尤其是乡镇派出所逐渐站在应对治安问题的第一线。与此同时，由于公安警力的不足，传统的群众路线仍然为决策者倚重，治安联防工作非但没有取消，反而迎来了一个发展的小高潮。

1981年，中央第一次提出了社会治安综合治理的方针，要求发动和组织群众，加强群防群治队伍的建设和管理。1982年《宪法》明文规定，居民委员会、村民委员会设治安保卫委员会，协助维护社会治安。1988年，国务院批准转发了公安部《关于继续加强群众性治安联防工作的请示》，明确指出：“街道居民、企业单位自己组织起来，集一点资，出一些人，用于维护本地或本单位治安，既服务于社会，自己也受益，这种取之于民、用之于民的作法，不应否定，应继续推行”。在经费保障方面，中央发文授权公安机关强制性收取一定比例的治安联防费。1991年全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的规定》明确要求：“各级人民政府应当建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动”。至此，治安联防组织从规范授权、经费保障等方面完成了自身建设。

有了中央的授权和要求，各级地方政府纷纷出台规范性文件和具体政策措施，促进治安联防工作的发展。以江苏为例，自国务院《关于继续加强群众性治安联防工作的请示》和《江苏省治安联防工作暂行管理办法》下发后不到一年时间，全省专业联防人员就增长了一倍之多。据1990年统计，江苏省已建立专职联防队8127个，专职联防队员52178名。另外还有兼职联防人员21122人，以治保会为主体的义务联防人员52737人。至1992年底，江苏省已经建立起了省市县乡四级联动、系统全面的治安联防机制，拥有了一支庞大的治安联防队伍。

几乎是在基层治安联防队伍发展壮大的同时，各种问题就开始集中暴露和呈现。1993年2月21日，安徽省利辛县纪王场乡路营村农民丁作明因与本村副村长丁延乐发生纠纷，被该乡派出所关进一间屋子里，3名治安联防队员对丁拳打脚踢，并用电警棍、木棍毒打近两个小时，丁由于伤势过重于次日死亡。2003年6月20日，在深圳市宝安区某村，湖北籍打工者沈国洪及另外3人与治安联防队员陈锦明发生摩托车追尾事故，陈锦明召集10余名治安联防队员将沈国洪等人当街殴打致死。2004年郑州警方打掉一个重大涉黑团伙，该团伙涉嫌抢劫、绑架、贩毒、伤害等各类刑事案件达103起，团伙成员大都是郑州某地的治安联防队员。层出不穷的暴力事件表明，治安联防队员滥用治安处罚权已严重威胁到公民的人身安全，部分治安联防队伍甚至已经成为滋生黑恶势力的土壤。相当一部分的治安联防队员蜕变为社会的负面因素，看似偶然，其实有着深刻的必然成因：

一是治安联防队名义上虽为群防群治组织，但早已演化为实质上的政府附属机构。群防群治，究其本质乃是非官方、非政府和群众自治。但在民间社会发育迟缓、党委政府仍然主导社会秩序的情况下，自治只能停留在法律概念层面，管治才是实际运行的理由，治安联防队被党委政府收编乃是必然。特别是适逢社会治安形势恶化，治安警情大幅增加，警力不足矛盾日益突出的变革时期，地方政府在编制员额无法突破的情况下，当然乐意选择在公安编制外维持和保有大量的警辅人员。这不仅可以大幅降低政府的财政支出，还可以缓解当地的警力紧张。警力不足是长期困扰中国社会治安的突出问题。按照警力和人口的比值，中国只有国际平均水平的三分之一。如此巨大的警力缺口，很多时候就要靠治安联防队员来弥补。如此以来，不仅联防队员的人事任命、招录补缺由政府主导，活动经费由政府保障，而且联防队员的工作任务、业绩考核也被当作一个政府部门来对待和安排。治安联防队很快从名义上的群防群治组织演化为实质上的政府附属机构，协助甚至直接代行部分政府职权特别是公安职权，具有了某种程度的执法权。权力是腐败的基础，执法权则是治安联防队员侵犯公民权益的基础。

二是治安联防队权力边界模糊，缺乏监督制约，客观上容易失序失范。不同于王朝时代的治安联防得到当地封建宗法秩序的支持，新生的国家秩序中，传统宗法和伦理秩序已然瓦解，现代公民自治体系又未建立。因此，治安联防如果包括权力的行使，那么该种权力的正当性无法从当地社区获得，而必须要从上面寻求法律或者政府机构的授权。虽然从中央到地方都有概括性的授权，但规范和约束权力行使的制度几乎全部付之阙如。如昆明市政府《关于建立健全全市治安联防组织的规定》中列明了治安联防队的十一条主要任务，其中有“应付突发事件；集中巡逻、堵卡，设置执勤点，盘查疑人疑事；对发生刑事案件或治安事故的现场，组织人员保护；协助公安机关取缔社会丑恶现象；协助公安机关管理外来人员；协助公安机关同一切违法犯罪行为作斗争”等等内容。徐州市政府制定的《保安联防队伍建设管理实施细则》列明的联防队职责包括：“开展治安巡逻、伏击守候；协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员和可疑物品；保护案件和事故现场；完成公安机关布置的其他工作任务”等。这些条文的内容十分抽象笼统、内涵和外延极不明确，几乎没有程序和责任条款，但却处处包含强制力的使用。这种权力边界的模糊不清和权力约束的漫不经心，使得治安联防队员的权力行使失去应有的监督，各种恶性违法事件和暴力事件自然就此起彼伏的出现了。

三是治安联防队在法律上的非官方身份，被别有用心人士刻意利用，成为其在处理一些事情上的白手套。公民权利意识和法治意识的增强，使得政府在行使公权力时面临的制约因素增多。很多事情，政府必须要解决，又不方便自己出面，于是就借助治安联防队的非官方身份。也就是说，治安联防队的法律地位在一些场合成为了政府的白手套。根据本文开头述及的视频，治安联防队员竟然出现在了海口市秀英区长流镇琼华村强行拆除违法建筑的执法现场。海口市委市政府的通报指出，7名治安联防队员之所以暴力殴打村民，是因为当地村民此前存在暴力抗拆的行为。治安联防队顾名思义是为了维护社会治安秩序，现在却摇身一变为强拆行动的执法者和报复抗拆行动的行凶者，很显然早已经背离了这个组织存在的本意和初衷。在视频扩散的初期，海口方面的最先问责方案仅仅是免去秀英区联防大队大队长的职务，准备让联防队独揽全责，后来才溯责至区长和镇长。而在各地的公安机关，让警辅人员站在接待信访、阻截信访的第一线也早已成为公开的秘密。这个特殊的群体不属于公职人员、公安人员，却挡在政府机关、公安机关的前面，遂行政府机关、公安机关的意志。不得不说，这种现象是当前法治领域的一个毒瘤和怪胎。

在各种负面事件的冲击下，决策高层在进入二十一世纪后逐渐改变了对治安联防制度的态度。2004年9月3日，公安部向全国公安机关发出通知，要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理，各级公安机关从该日起一律不得从社会上招聘治安员。按照公安部要求，对于现有的治安员，按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”的原则，用3年时间全部清退。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。当时有媒体将此举与废除收容遣送制度相提并论为“落实依法治国理念的一项重要举措”。然而在地方政府的旺盛需求下，清退治安联防队员的工作在很多地方并未落实。以涉事的海口市为例，该市龙华区2015年8月还在举行治安联防队伍管理机制改革暨人员分流交接仪式，声称要将全区585名联防队员分别交由公安、联防大队、法治教育中心、各镇及街道管理，将联防队伍人、事、权全部下放，形成全新的治安联防队伍管理体系。

海口事件随着问责的开启很可能到此为止，但涉事的治安联防队及其管理运行体制该何去何从？不论是开展警示教育，还是形成新的联防队伍管理体制，都绕不开两个核心的命题，即：如何清晰界定治安联防队员的权责边界和如何保障公民的合法权利不受治安联防队员越轨失序行为的侵犯。这就又回到了文首的政府权力和公民权利的二元架构，相应的解决思路也只能从这两个维度展开。笔者的建议是，治安联防队要么完全回归民间和公益性质，不能行使任何只有政府机关才能行使的权力，联防队员不能有任何超越普通公民的特权，特别是不能配备警械器具，不能使用限制公民人身和财产自由的任何强制力；要么通过全国立法的形式明确治安联防队的辅助警察身份，严格遴选准入制度和违规清退制度，制定完整的权力清单和责任清单，建立完整的程序规范和权力救济规范。总之，要禁绝光天化日之下的暴力行凶行为，治安联防体制已到了必须改革的时候了。