此文首发于2014年5月12日《民主与法制时报》“理论”版。
信访是一项中国特色的民意表达机制。在利益诉求的公共表达渠道被严重挤压之后，信访试图用分散化的、个体化的窗口管窥并回应民众的利益诉求。这原本是在各种现实条件制约下落实宪法赋予民众的批评、监督权，实现官民良性互动的一种积极尝试。但由于该项制度在设计上缺乏清晰的功能定位和科学的程序配套，导致信访非但未能及时沟通社情民意，反而成为社会矛盾的突出表现形式。在此情形下，政府的维稳思维主导了对信访的应对和治理。信访逐渐异化为游离于法律程序之外的官民博弈，成为高悬于法律秩序之上的“堰塞湖”。
信访对法律秩序的破坏不仅体现在行政权的扩张和滥用上，更体现在对司法权的入侵和压制上。司法活动是最讲究法律权威的，也是最追求程序自治的。然而不论是党委政府，还是普通民众，甚至是司法机关本身都对此认识不足。由于司法权与行政权的界分仅停留在概念层面，加之陈旧的意识形态捆绑，导致法院、检察院事实上作为党委政府的一部分在运作。因此，如果信访裹挟着“群众”、“民意”的压力，司法机关很难有单独面对的信心和实力。此时，即便党委政府不主动介入，司法机关很可能也会主动请求介入。在一些地方，处置涉法涉诉信访已经成为党委政府的一把手工程。为了平息上访申诉，党委政府往往将已经生效的司法裁判和处理决定弃之一旁，另行推动问题的“政治解决”。当司法作为纠纷解决的权威和终局机制的地位被动摇，矛盾纠纷就如同决堤的河流，肆意泛滥，流向很难再被引导。事实证明，现行的信访体制破坏了法律秩序的基础，加剧了社会治理的失范。
在法律没有最高权威的地方，就不会有真正稳固的秩序。正是看到信访体制的上述危险和弊端，中央办公厅、国务院办公厅日前印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（下文简称《意见》）。《意见》要求实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。通过将涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，建立依法终结制度，从而在法治化轨道上实现公众维权与政府维稳的统一。
诉访分离改革在当下具有正本清源的重要意义，有助于从根本上改变信访凌驾于司法的现状，恢复司法的终局性权威。美国联邦法院大法官杰克逊有句名言:“我作的判决之所以是终极性的、不可推翻的，并不是因为我作的判决正确。恰恰相反，之所以判决是正确的，是因为我的判决是不可推翻的”。司法权威的首要前提条件是从制度上确立司法的终局性。而现行信访体制对法治的破坏之一便是打破了司法的终局性。没有终局性、没有一锤定音的效果，司法自然就不会受人尊重。涉法涉诉信访本职上是对司法活动的异议表达，这种表达应当转化为具体、明确的权利主张，通过法定的程序向司法机关提出。司法机关必须在尊重既判权威的基础上，要么依法矫正确实存在的瑕疵或错误，要么依法实现信访终结。也即，涉法涉诉信访需要被归化为司法程序的一种参与方式，而非对抗司法的另一种维权模式。诉访分离实际上重申了司法和行政的界域，对于确立司法在纠纷解决中的终局权威和司法机关在司法领域中的自治权威，屏蔽外部权力对司法的干预和影响都具有正面的促进和倒逼作用。推行“信访归信访，司法归司法”，有助于促进司法“人格上的独立和成长”，进而实现更为深刻的法治秩序。
然而，《意见》的落实到位仍需要全盘的改革配套，否则诉访分离要么无法真正实现，要么会产生新的更大的危机。在民众需要权威、依靠权威的情况下，如果司法权威的供给无法有效满足社会需求，那么更高的、政治权威的介入仍然不可避免。司法权威的生成不但需要以终局性为前提，还需要以公信力为支撑。而在当前的体制背景下，司法公信力的孱弱已是不争的事实。一方面将权利伸张的渠道限缩在司法程序之内，另一方面又没有同步提高司法的自治能力。当前的诉访分离改革在没有触动现行司法体制，特别是没有解决司法不独立、司法腐败、司法系统内部监督乏力等问题的情况下，匆忙堵住了民意诉求的后门。不受公众认可、缺乏足够公信的程序终结机制，反而可能会进一步激发公众在司法程序之外寻求救济，从而再次陷入当前涉法涉诉信访的恶性循环。
此外，陈旧的司法惯性和科层思维依旧主导着司法权的运行，政治权威有从外部植入司法系统内部的趋势。比如根据官方资料统计，当前全国31位高级人民法院院长中，拥有大学学历的仅17人，其中属于法学科班出生的只有11人，而没有任何法学学历的高达7人，更有3人既无法学学历又无大学经历。学历虽然不能说明一切，但专业素养对于法官职业是绝对不可或缺的，特别是考虑到我国诉讼法赋予了院长极大的实体和程序性权力。从上述人员资历可以看出，主导法院人事任命的是政治逻辑而非法律逻辑。该种政治逻辑又透过人事任命内化为法院的运行逻辑。因此，即便切断了外部的政治压力，法院依然是在按照科层化、行政化的方式行使权力。在处置涉法涉诉信访，特别是面临较大的民意或者舆论压力的情况下，法院必然会寻找、依赖内部的政治权威。因此，在司法程序的外衣下包裹着的很可能依然是政治的考量和政治的决断。这非但使诉访分离改革重新回到原点，而且使司法的公信力进一步坍塌。
诉访分离改革是司法体制改革的一个很好切入点，但这项改革能否成功在很大程度上取决于更为宏观的政治体制改革，绝非一日之功、绝非一蹴可就。如果司法机关有法不依、知法犯法但却得不到及时纠正，如果司法公正特别是程序正义得不到切实保障，那么《意见》所要求的诉访分离注定无法阻挡民众用脚步选择出来的诉访合一。
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