检察改革应着眼于强化诉讼监督权
2014-04-25
此文首发于2014年4月25日《中国社会科学报》“评论”版。
检察机关是国家的法律监督机关。将宪法对检察机关的这一定位落到实处，是维护司法公正、提升司法公信的重要保证，也是新一轮司法体制改革的重要目标。
权力不受监督，容易滋生腐败。司法领域腐败案件多发，某种程度上正是缺乏强有力的监督所致。监督乏力的问题多年来始终未能解决，有着深刻而复杂的原因。任何权力都具有对外扩张的倾向，具有抵制外来监督的本能。因此，要把监督权落到实处不能仅靠被监督者的道德自觉，而更要靠科学、有效的制度设计，使接受监督成为一种法定义务、拒绝接受监督要承担明确的法律责任。
当前，以互联网为代表的舆论监督正对司法活动发挥着日益广泛的影响。这种民意导向的监督对于揭露司法腐败、防止司法偏离底线正义都具有积极的作用。但是司法活动毕竟具有高度的专业性和技术性，需要客观、冷静和节制，过度的舆论介入有可能导致“民意审判”，长远看不利于司法理性和法治秩序的确立。
公安、法院内部监督的效果也不理想。根据宪法，上下级法院之间是监督与被监督的关系。上下级公安机关之间虽然是领导与被领导的关系，但该领导权也包含了很多监督成分。比如公安机关内部设有纪检、督查部门，不仅实现同级内部监督，也对下级机关进行监督。公安、法院系统内部虽然有监督手段，但监督动机不足、力度不够。特别是不少地方将干警的个人违纪违法行为与整个单位甚至上级单位的的考核评价捆绑在一起，使得上下级机关形成了“名誉共同体”，一荣俱荣、一损俱损。在此情况下，“捂丑”、“护短”成为优先性选择，内部监督容易沦为“内部消化”、“内部处理”。此外，由于上下级机关之间密切的业务联系，违纪违法行为在某些情形下是一体参与、难分彼此，具有“拔出萝卜带出泥”的效应，导致系统内部更倾向于合作而非监督。
可见，检察机关基于专业知识和法律视角行使的外部监督权，既能矫正社会监督的盲目性，又能避免内部监督中的利益裙带关系，具有无可取代的重要性。当前，检察机关的诉讼监督权无论手段、力度还是效果都与维护司法公正的要求不相适应。这其中的一个主要原因是对监督权的认识不足，导致法律规定过于原则抽象，无法克服落实过程中的种种阻碍。
监督权的权能主要包括知情权、批评权、建议权和纠错权，有时还包括某些特殊种类的批准权。破解检察机关的监督难题必须解决信息获取和纠错手段两个关键问题。当前，公安机关的侦查活动和法院的审判活动均系自主独立完成，相关信息都不向检察机关敞开，使得检察监督无从入手、无处发力。以公安机关为例，其接警、初查、受案、立案、拘留、查封、扣押等侦查活动都不需要检察机关的审查或介入。检察机关只是在刑事案件提请审查逮捕和移送审查起诉两个阶段才被动的介入诉讼，期间对证据的书面和形式审查无法对公安机关卷宗之外的侦查活动形成有效监督。这使得公安机关在是否启动侦查、如何推进侦查等方面处于对外封闭状态，不受司法审查和司法控制，导致实践中选择性执法现象十分突出。纠错手段的缺乏是检察机关监督乏力的又一主要原因。监督权不同于领导权，检察机关不能直接撤销或者改变公安、法院做出的决定和裁判。对于公安、法院的程序或实体违法，检察机关目前只能在调查核实的基础上建议或请求其自行纠正。然而一方面，检察机关缺乏必要的调查手段，如果公安、法院不予配合，则相关调查几乎无法进行；另一方面，检察机关的纠正违法通知书和检察建议书没有强制效力，无法保证督促落实。
严格意义来说，上述问题并非今日才有，更非没有办法解决。比如一些法治发达国家通过检察领导警察或者使侦查决定权与执行权分离，已经在控制警察权方面积累了成功的经验。鉴于我国检察权的宪法定位及公安机关的现实政治地位，推行检察领导侦查短期内尚不现实。但我们可以通过接警信息共享、立案、撤案和强制侦查措施须经检察批准等前置化的方式强化对侦查过程的监督。至于审判监督，检察机关应当充分尊重法院的审判权威，重点在保障当事人程序性权利、查处虚假诉讼、纠正已生效的错误裁判、参与公益诉讼或者集团诉讼等领域发挥作用。为消解监督阻力，可以考虑创设有中国特色的检察令状制度，让检察机关有权发出调查令、立案令、督促令、执行令等强制性的令状。有能力执行而拒不执行检察令状的单位或个人需要承担行政乃至刑事责任。
总之，强化检察机关的诉讼监督权实质上是对我国司法权力架构的一次重新调整，其间牵涉的利益分配问题或许比具体的制度设计问题更难平衡和解决。也因此，将中央提出的司法改革目标落到实处，考验的不仅是设计改革路径的智慧，而更是推进改革的决心和魄力。
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