按：陈某系江苏省苏州市农委某处长（正科级）。邓学平律师接受委托，担任陈某被控玩忽职守罪一案的二审辩护律师。接受委托后，邓学平律师认真研阅案卷，深入研究涉案相关法律法规和政策文件，撰写了长达1.6万字的《二审辩护词》。邓学平律师坚持认为陈某不构成犯罪，一审判决混淆了行政确认与专业评估之间的界限，放弃对验收行为与所谓损害结果之间因果关系的审查，在事实认定和法律适用上均存在明显错误。最终二审判决缓刑。

尊敬的苏州中院

合议庭各位法官：

京衡律师事务所接受陈某的委托，指派我担任陈某被控玩忽职守一案的辩护人。经过阅卷、会见当事人，我对本案案情有了比较充分的了解，认为本案一审背离相关法律及文件规定，被审判前的办案单位和诉讼程序所绑架，简单的根据这些疑点重重、矛盾重重的口供，认定陈某有罪，既违背了中共十八届四中全会关于“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”的要求，也违背了我国刑诉法第五十三条第一款“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供”的规定。

一审判决机械的根据人为切割后的所谓危害结果进行客观归罪，混淆了行政确认与专业评估之间的界限，放弃对验收行为与所谓损害结果之间因果关系的审查，选择性的进行追诉和定罪，不合理扩张了刑法中玩忽职守罪的边界，在事实认定和法律适用上均存在明显错误，导致对上诉人的行为定性也跟着出现重大差错。我认为：上诉人的行为不符合玩忽职守罪的构成要件，根本不构成犯罪，请求贵院依法宣告上诉人无罪。现根据全案证据和事实，发表具体意见如下，请合议庭审查、采纳。

本案的发案经过如下图所示：（略）

第一部分 项目验收只是整个项目流程中的一个环节，对资金拨付不起决定性作用。项目验收不是必须要到现场，即便到了现场也未必能发现问题

1、梳理涉案四个项目的全景流程图，可知项目验收并非决定性环节

涉案的张家港市“长江LJ基地建设”项目（简称“张家港LJ项目”）、太仓市“XS基地建设”项目（简称“太仓XS项目”）、吴中区SFSC项目（简称“吴中SF项目”） 等三个项目均属于省级高效设施渔业项目，项目流程包括立项、申报、专家组评审、项目组织实施、签订协议、财政报账、财政拨款、第三方审计、项目验收等。涉案的张家港市凤凰镇YJQ循环水池养殖项目(简称“张家港YJQ项目”)属于发改委循环水养殖项目，该项目的下达是由省发改委和省财政厅直接联合发文至各县市发改委和财政局，项目的立项、申报、落实等具体工作都由县市发改委负责完成，苏州市农委在这过程中没有参与任何工作。具体如下图所示：

2、项目验收前已有政府部门和第三方机构的多重背书

本案涉案期间，苏州已经推行省管县多年。所涉四个项目均是省级项目，由江苏省海洋与渔业局和省财政厅联合下文的三个省高效渔业项目，其中2011年下达的张家港LJSC和太仓XS二个项目，其项目的筛选、申报、立项、下达、签订协议、监督管理、财政报帐、申请验收等都在县（市）农委和财政局，苏州市农委不参与任何工作。而且从省局下达项目通知文件上，当地农委会同财政局与项目单位签订项目协议书，县（市）是项目的管理方，这协议书是今后监督、管理、验收的依据。其中2010年下达的吴中区SF项目，除了规定项目申报时区里的项目由苏州市农委和财政局联合汇总上报以及在省里项目下达时由苏州市农委和财政局联合行文转发下达通知外，其它环节筛选、立项、签订协议、监督管理、财政报帐、申请验收等都在吴中区SC局和财政局，苏州市农委不参与任何工作。而且从省局2010年下达的项目通知文件上，对管理的监督职责说的非常清楚，吴中区SC局是项目的管理方，直接与项目单位签订了项目协议书，这协议书是今后作为项目监督、管理、验收的依据。

  作为省发改委条线的循环水项目其项目的立项、申报、下达、监督管理、财政报帐等都是张家港市发改委、农委、财政局负责的，苏州市农委不参与任何工作。项目资金是由省财政厅直接下达到张家港的，项目也是由省发改委直接下发到张家港发改委。除YJQ循环水项目外，其余三个项目验收前均由所在地县市区政府相关职能部门审核监督：农委、财政局负责对项目申报材料的真实性进行审核；省财政厅、海洋与渔业局组织专家对项目申报材料进行评审，评审通过后由省局直接下达项目；财政局负责项目资金拨付监管，在资金拨付前对项目完成进度进行核查、确认；项目属地财政局、农委在项目实施过程中有义务进行管理；在项目验收之前当地财政局、农委还要组织竣工验收。以及第三方会计师事务所对涉案项目进行工程和资金使用的审计（详见陈某自述的“案情经过”）。

四个项目具体流程经过如下列图表所示：（略）

3、按照文件规定，项目验收不是必须要到现场

没有任何文件规定，也没有任何领导要求，陈某作为验收组长有责任、有权力要求每个验收组成员到现场核实。一审判决的法理基础根本就是凭空想象。

（1）江苏省相关文件规定的是“抽查”，且“抽查”有两种方式：现场抽查和实物抽查。江苏省财政厅、农林厅、海洋与渔业局联合制定的《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》第二十三条规定：验收小组根据项目合同书内容，听取项目执行情况汇报，审查提交的技术文件，对现场或实物进行抽查核实，写出验收报告和评价意见。这证明现场核实并非验收的必经程序。因为抽查既可以现场核实，也可以实物核实。即便现场核实也只是抽查核实，而非逐一核实。

（2）并无文件规定验收组每个成员都要参与现场抽查。即便需要现场抽查，也不意味着所有组员必须要全体一起、同时到现场进行抽查。验收组部分组员到过现场，或者在验收之前到过现场，毫无疑问都属于到过现场，他们在现场进行的抽查也都属于现场抽查。验收组长在验收中没有任何特权，没有文件规定验收组组长必须要参与全部的现场抽查。验收组组长也无权要求验收组成员必须全部到现场抽查。

陈某于2014年4月13日供称（证据卷2P53）：项目验收组成员中有人到现场去过，向其他验收组成员介绍项目的实施情况就可以了，不一定所有验收组成员都要到现场。基层验收组成员在验收之前到现场看过了，在验收的时候能把现场情况介绍，我们在验收的时候就不到现场去了。

（3）苏州市相关文件规定的是“必要时到现场”。苏州市财政局制定的《苏州市财政支农项目资金管理办法》第十一条规定：项目验收以书面验收为主、现场验收为辅。根据项目实施单位上报的验收材料，以项目实施方案的各项建设指标为依据，按照财政报账制管理要求进行审查，必要时勘察现场、实物。所以仅当验收小组认为有必要时，才需要进行现场勘察。如前文所述，已有诸多部门对项目真实性予以确认并已有验收小组部分组员进行过现场查看。置身于当时的情境，陈某根本不可能去质疑当地政府部门和合法、中立的第三方机构的多重背书。一环套一环的前置程序，大大削弱了验收小组成员集体到现场进行逐一核查的必要性和期待可能性。

4、不是每个项目验收时，陈某都未到现场，不到现场的项目都有具体原因

即便如此，涉案四个项目中有吴中SF、张家港LJ两个项目，验收小组未进行现场查看，而验收当天没去现场都是有原因的。吴中SF项目，因为朱某（苏州市农委副主任）、陈某怡（苏州市SC推广站站长）等在中期检查时进行现场查看并出具“考察了现场”的检查意见，且中期检查时项目工程建设内容已全部完成。（证据卷5P152）。刘某（苏州市农委渔业处主任科员）于2014年4月25日的证言（证据卷4P10）证称：当时吴中区SC局的人说他们已经到现场去看过了，所以后来就没有到现场去。

张家港LJ项目，陈某虽然未亲自去现场查看，但验收组成员陈某兵（张家港市农业委员会副主任）说现场查看由他们负责。既然张家港方面看过了项目现场并且农委分管领导同意由他们负责，现场无人提出异议，陈某也就没有提出异议。

根据上诉人陈某自述的“案情经过”（P14）：该项目验收当天没有去现场，主要原因有：一是该项目在长江当中，当天刮风下雨，无法上岛。二是张家港市农委的分管领导陈某兵向苏州市农委朱某副主任明确表态，改天由张家港市农委负责去现场查看，朱某表示同意。朱某和陈某兵都是该项目验收专家组成员，也是所在单位分管领导。对此，专家组其他成员没有人提出异议。

在案证据能够证明：验收方式并非陈某个人决定的。退一万步，即便陈某有个人责任，那么责任也不是由他决定不去现场逐一核实的。

5、即便验收小组到了现场，也未必能发现问题

关于太仓XS项目，陈某平（太仓XSSC合作社法定代表人）于2013年6月18日证称（证据卷4P63）：我还和黄某讲过浮桥镇政府在XS村新建了大概200多亩的鱼塘，如果专家组下来考察验收，我就带他们到那边去看看，说这些鱼塘就是我们合作社新建的鱼塘好了。更重要的是，太仓市财政局和农委还在项目边上竖了一个“千亩鱼塘”的牌子，足以乱真。

关于张家港LJ项目，陆某（张家港市LJSC合作社法定代表人）于2013年7月30日证称（证据卷4P140）：我为了这个项目编造了整套的工程投入、发票等假材料，从材料上看2011年的项目就是我们LJ合作社投资实施的项目，去江心沙基地验收时我也是说我们LJ合作社的基地，他们也发现不了这个基地其实是HT公司的。

由于池塘、基地外观上没有权属标记，仅凭肉眼观察，根本无法看出归谁所有。验收小组成员并非项目本地人，对鱼塘、基地的真实归属情况，还得依靠当地政府职能部门去了解和掌握。而知情的人员，如村委会人员、合作社成员等恰恰是炮制虚假材料、故意欺骗验收小组的人，根本没有将实际情况告诉验收小组，当地职能部门历经多次检查都没有发现问题，仅仅依靠一次现场抽查根本就没有能力发现问题。

第二部分 项目验收本质上属于专业评估，属于中立的技术性活动，完全不涉及国家权力的行使。一审判决将其视为“代表国家行使职权”、“从事公务”属于定性错误

根据全国人民代表大会常务委员会《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》，“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任”。可见，我国刑法中的玩忽职守罪在客观行为上必须是“代表国家机关行使职权”和“从事公务”。然而本案中，“项目验收”只是单纯的、中立的技术性活动，其性质与第三方审计公司的审计并无二致，完全不涉及国家权力的行使。

1、国家机关工作人员从事的行为不等于就是从事公务

每个人在社会活动中都有许多不同的身份，国家机关工作人员只是其中的一个身份。这意味着，不能简单的将国家机关工作人员从事的活动都统统理解为“从事公务”，将国家机关工作人员从事的行为都一概理解为“代表国家机关行使职权”。现实中，国家机关工作人员从事的很多活动都跟权力行使和履行职责没有任何关系。

最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》明确：“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。如国家机关工作人员依法履行职责，国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产等活动，属于从事公务。那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务”。可见，如果“项目验收”不具备职权内容，那就是“劳务活动、技术服务工作”，不属于从事公务。

   2、根据省海洋与渔业局等相关部门的文件，涉案“项目验收”的主体都是“技术专家”

江苏省财政厅、农林厅、海洋与渔业局联合制定的《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》第二十二条规定：县级农业行政主管部门收到项目验收申请书后，应会同同级财政部门及时组织相关专家组成项目验收组对项目进行验收。第二十三条规定：项目验收小组由具有中级职称以上的相关专业技术和管理专家组成。这足以证明，涉案高效渔业项目的验收主体是“专家”而非“官员”。

江苏省发展和改革委员会《江苏省太湖水ZL专项资金项目验收管理暂行办法》第四章第十三条规定：“项目验收应由相关专家（代表）组成验收委员会或验收小组，组成人员根据项目特点合理确定”。可见，循环水池养殖项目的验收主体依然是“专家”而非“官员”。

涉案四个项目的验收意见，都由验收小组成员进行签字确认。这份文件的标题是《省级高效设施渔业项目验收小组专家名单》，可以明白无误的看出验收小组成员都是以专家身份参与验收的。文件设置的表格包括“验收小组职务”、“姓名”、“工作单位”、“所学专业”、“现从事专业”、“职务职称”、“签名”共六个栏目。这些栏目突出的都是专业背景，而非领导职务。

3、从实际验收过程以及完成验收的客观需要来看，涉案的“项目验收”依赖的是专业技术而非行政权力

以循环水池养殖项目为例，根据《江苏省太湖水ZL专项资金项目验收管理暂行办法》第五章第5条规定，其验收的主要内容是：项目中生态净化湿地水面是否符合设计标准并发挥净化功能。这显然并非靠行政权力所能验收，而只能是依靠专业技术。

正是因为涉案的项目验收本质上是个“技术活”，非行政权力所能确认，所以项目所在的县级市、区职能部门还在验收前专门委托专业的审计公司进行审计，并且出具了专门的审计报告。毫不夸张的说，本案验收小组的验收在性质上与专业审计公司的审计并无二致，都是委托第三方进行中立的技术评估，从而为省发改委、省海洋与渔业局、省财政厅的决策提供参考。也就是说，真正代表国家行使职权的只是省发改委、省海洋与渔业局、省财政厅。

不可否认，验收小组的成员都具有行政职务背景。但如前文所述，不能由此认为他们的验收行为是在从事公务、代表国家行使职权。恰恰相反，他们之所以被遴选成为验收小组成员，是因为他们之前在公职岗位上积累了足够的专业知识和技术背景。他们的公职背景不是他们成为验收小组成员的直接原因，甚至也不是必要条件。他们虽然具有公职人员和技术专家的双重身份，但真正在验收过程中起作用的只是技术专家的身份。

4、涉案的项目验收不包含任何权力行使的因素，与管理、监督在性质上完全不同

一审判决将项目验收等同于项目管理、项目监督是一个重大的概念混淆。单从字面上看，验收和管理、监督的含义就存在着非常大的差异。验收是指按照一定标准进行检验，验收的对象可以是工程、产品、论文、质量标准、理论体系、方法甚至活动方案等。比如《江苏省太湖水ZL专项资金项目验收管理暂行办法》十一条第4项规定“规划课题类项目以专家课题验收会的形式组织验收”。管理是指管理主体组织并利用其各个要素，借助管理手段，完成该组织目标的过程。管理的手段包括强制、交换、惩罚、激励、沟通与说服等。监督是指对现场或某一特定环节﹑过程进行监视﹑督促和管理﹐使其结果能达到预定的目标。一般而言，政府机关工作人员在进行管理、监督的时候多数是代表国家在从事公务活动，因为期间经常包含国家权力的强制行使。但验收在很多场合只是对事实的确认和定性，不涉及任何权力强制。

纵观检方提交的《验收意见》，全部都是对项目资料是否齐全、工程任务是否完成、项目完成后取得的经济效益、项目资金使用等事实性描述，其中不包含任何类似批准之类的权力行使。“通过验收”的含义是指验收小组认为项目实施情况符合项目合同的约定。即便“不予通过验收”，也仅仅是指验收小组认为项目实施情况不符合项目合同的约定。只有省发改委、海洋与渔业局和财政厅等省级职能部门决定是否要求退回财政补助这件事情上才有行政权的行使。换言之，验收小组的验收活动只是不包含权力行使的纯技术活动，其与省发改委、海洋与渔业局和财政厅的行政决策之间存在联系，但其不是行政决策本身。

第三部分 验收组长并非行政职务，其产生并非行政任命。验收组组长和渔业处处长之间无必然关联。验收组长只是单纯的在汇总意见上签字，不是在行使渔业处处长的职权

吴中区检察院在起诉书中指控的是上诉人在项目验收过程中“不认真履行项目验收组长的职责”，但吴中区法院在一审判决中却认定上诉人“不正确履行渔业处长组织验收的职责”。对于本案而言，上诉人究竟是在担任验收组组长还是在担任渔业处处长的时候“玩忽职守”，从而被追究刑责是一个关乎罪与非罪的关键问题。这个问题绝对不能回避、闪躲，也不能随意蒙混过关。上诉人这一身份在一审指控和判决之间的替换，凸显的正是本案一审判决的根本性错误。

1、陈某是以验收组成员、组长的身份，而非渔业处处长的身份参与项目验收

前文已述，项目验收的主体是验收小组，而非苏州农委渔业处。而验收小组的组成人员是“专家”而非渔业处领导。事实真相再清楚不过了，上诉人陈某是以验收组成员、组长的身份，而非渔业处处长的身份参与项目验收的。换言之，如果陈某在项目验收过程中没有履行好自己的职责，那也是没有履行好验收组组长的职责，而不是如一审判决所认定的没有正确履行渔业处处长的职责。

2、陈某是以验收组组长的身份，而非渔业处处长的身份签署验收意见

前文已述，验收意见中陈某的签名不是代表他自己，也不是代表渔业处，更不代表农委，而是代表项目验收小组。本案涉案四个项目《验收意见》的文尾签名栏写的都是“验收小组组长”就是最有力的证明。对于此一事实，一审判决也是认可的。一审判决书P4第三段、P7第一段、P10第四段等也直接认定“陈某作为验收组组长签字”。这足以证明，陈某是以验收组组长的身份，而非渔业处处长的身份签署验收意见。

3、验收组长只是单纯的在意见汇总上签字，不是在行使渔业处处长的职权

签字，在汉语词汇中具有非常丰富的含义。很多时候，签字是一种审批、确认，代表着权力的行使；而在某些时候，签字可能只是一种记录、汇总，是纯粹事务性工作。根据一审庭审笔录P7上诉人的当庭陈述，结合其他验收组成员的证言，涉案验收意见的形成必须要每个成员都一致同意。本案中四份《验收意见》都是在所有验收小组成员逐条进行讨论通过后，一致签字、同意的基础上形成的，不是上诉人陈某的个人意见。上诉人陈某在《验收意见》上以验收组组长的名义签字就只是单纯的代表验收小组签字，是一种纯粹的事务性工作。

一审庭审过程中，公诉人问：“验收意见生效的标准是否是验收组组长签字才形成”、“验收通过是否以组长签字的验收意见为准”。这些问题，都是想给验收小组组长签字套上“审批”、“确认”等行政权力的帽子。但实际情况是，验收小组组长签字并非必经程序，甚至也并非规定程序，因为没有任何文件规定需要验收小组签字。即便验收意见需要渔业处进行汇总、上报，但此时验收已经完成、意见已经形成，只是单纯的递交材料。渔业处并非验收主体、验收小组成员大部分都不是渔业处的人员，渔业处根本无权改变验收小组集体表决形成的验收意见。一审判决实际上凸显了一种“泛行政化的思维”，将业务专家的专业技术活动强行拉入自行设定的“行政化逻辑”。这是很可悲的。

4、陈某的验收组组长并非行政职务，并非行政任命，其产生系内部推选

项目验收小组是根据项目验收的需要临时组建的，小组成员来自不同的行政区域、不同的工作单位、拥有不同的技术背景。项目验收小组并非正式的组织，没有独立的行为能力，也不能独立的对外承担责任。因此，验收小组组长不是任何意义上的行政职务，不具有明确、具体的职权内容。也即，验收小组组长只是临时主持验收会议，是验收活动的行为主体的成员之一，甚至根本无法单独构成验收的责任主体，更遑论单独成为玩忽职守罪的责任主体了。

关于验收小组组长的产生程序，并无任何文件规定。根据上诉人陈某在侦查阶段特别是一审庭审阶段的供述（庭审笔录P8、P9），产生程序是这样的：“在会议室产生组长”、“他们推来推去，让我做。我觉得作为一项工作，自己有这个热情，要把工作做好”。也就是说，验收小组组长是组员临时推选产生的，不是正式的行政任命。

5、验收小组组长与渔业处处长的身份无必然关联

关于验收小组组长与渔业处处长之间的关联，并无任何文件规定验收小组组长由渔业处处长担任。因为验收小组组长需要的是专家身份，而渔业处处长是行政职务，任何类似前文的文件规定在逻辑上都必将是自相矛盾的。本案中，上诉人陈某确实既是渔业处处长，又是验收小组组长。正如上诉人陈某在一审庭审中回答公诉人关于“你担任组长跟渔业处处长是否有关系”时回答的“有点关系”那样，很难说这两者完全没有关系。

“有点关系”是指，上诉人陈某担任渔业处处长期间积累了大量渔业生产和渔业管理方面的知识，从而能够胜任“验收组组长”的角色。“有点关系”在上诉人之所以能够担任“验收组组长”的维度上是成立的，但绝不意味着“验收组长”和“渔业处长”两个身份是完全重合的，绝不意味着上诉人在项目验收过程中同时以“验收组长”和“渔业处长”两个身份进行验收，绝不意味着项目验收是在行使“渔业处长”的行政职权。简单、草率的将“验收组长”和“渔业处长”进行关联甚至混同，无法合理解释为何上诉人陈某的上级领导朱某、戚剑峰担任验收小组组员时却不是验收组组长。行政体系的一个根本特征是层级化，如果验收小组组长取决于陈某的渔业处长身份，那么当朱某出现的时候理当由朱某担任组长。这足以证明，验收小组组员之间是平等的专家关系，而非上下级之间的行政隶属关系。一审法院判决的一个重大错误就是未能正确认识这两个身份之间的关系，对两者的角色产生了错误混淆。

6、历任验收小组组长中有很多非公职人员，证明验收组长非行政职务

我们梳理选取了2010年以来，苏州农委组织验收的部分验收小组组长名单。可以看出，在同一时间段同一业务条线，参加验收的专家组组长有国家机关工作人员，也有事业单位的工作人员，还有民营企业的总经理、副总经理。项目验收是业务专家行为，担任组长的人选也不是控方描述的“一般由渔业处处长”担任。具体如下表所示：

7、在一审起诉指控和判决认定之间的身份差异，暴露了上诉人不构成犯罪的核心事实

吴中区检察院在起诉时准确理解了“验收组长”和“渔业处长”两个身份的区别，所以仅以验收组长的身份进行指控。吴中区检察院的错误在于，未能认识到“验收组长”不能脱离验收小组成为独立的责任主体，未能认识到“验收组长”不是行政职务，不具备玩忽职守罪的职权条件。吴中区法院的判决准确认识到了“验收组长”不是独立的责任主体，不是任何意义上的行政职务、不具备法定行政职权这个关键事实，但却将验收的主体与验收的组织主体即“验收组长”和“渔业处长”两个身份在不同行为背景下的存留更换进行了错误甚至故意混淆。

综上可知，验收组组长只是验收会议的临时召集人，相当于“志愿者”，没有任何超越普通组员的特权，也无权决定项目验收的方式，对形成项目验收通过的结论所起到的作用不高于任何一个其他普通组员。验收小组是一种集体决策，就算有责任也必须是所有成员集体承担。这种只指控、起诉验收组长，对其他组员不予追究的做法，逻辑上很难成立。如果其他组员不构成犯罪，上诉人陈某同样也不构成犯罪。

第四部分  涉案四个项目中的财政拨款，绝大部分发生在项目验收之前。且要么已经追回，要么未造成公共财产损失。即便本案中曾经存在过所谓的“遭受损失”的临时状态，这种状态的出现也与验收行为之间缺乏必然的因果联系

一审判决认定上诉人“严重不负责任，不认真履行职责，致使国家遭受经济损失人民币291万元”（判决书P13），属于事实认定错误。对“经济损失”的理解和计算方式均存在错误，对“经济损失”产生的原因也认定错误。

1、项目验收前，绝大部分资金已经拨付，验收前的拨付资金和验收行为没有因果联系

江苏省财政厅、农林厅、海洋与渔业局联合制定的《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》第二十条规定：高效农业项目资金由省财政厅将项目资金指标下达到项目所在地市、县（市）财政局。当地根据项目实施进度进行报账，项目验收前，地方同级财政部门按项目资金90%实施报账，余下的10%待项目验收合格后拨付。涉案的四个项目中张家港YJQ项目外，其余三个项目均在验收之前拨付了全部的100%资金。这是因为当地县市级财政、农委已经进行了竣工验收，苏州市农委组织的验收仅仅只是为了从形式上进行补足、从程序上进行完善。

涉案四个项目的实际资金交付情况及验收情况如下：吴中SF项目验收前已拨付资金全款65万；张家港YJQ项目验收前已拨付资金43万（见证据卷6P87、肖启东判决书P23）；太仓XS项目验收前已拨付资金全款70万（见证据卷5P91、黄某判决书P9）；张家港LJ项目验收前已拨付资金全款70万（见证据卷6P80、肖启东判决书P16）。一审判决认定上诉人“致使国家遭受经济损失人民币291万元”，计算方式存在严重错误。因果关系必须因在前，果在后。如果资金拨付在前，项目验收在后，那么验收前已拨付的资金就不能计入验收行为所导致的经济损失之中。

2、省政府的财政投入要么已经追回，要么没有造成公共财产损失

涉案的四个项目中：

（1）张家港YJQ项目，省政府补贴的86万元，虽然没有退回，但该项目是2010年以凤凰镇政府的名义申报的，项目承担单位也是凤凰镇政府，省级财政资金也是直接拨到了凤凰镇财政所的账上。无论根据行政法理还是根据项目合同，凤凰镇政府都是86万元财政补贴的申领者和使用者。显然，资金从上级政府转移到下级政府并没有造成公共财产损失（见证据卷6P87、肖启东判决书P23）；

（2）张家港LJ项目，政府补贴的70万元，已由资金实际使用人陆某于2013年8月15日退回张家港市人民检察院（见证据卷6P77、肖启东判决书P12）；

（3）太仓XS项目，政府补贴的70万元，已由实际资金使用人陈某平，于2013年11月14日前退回太仓市检察院（见证据卷5P99、陈某平判决书P2）；

（4）吴中SF项目，政府补贴的65万元，也未造成公共财产损失。根据苏州市吴中区2015年3月2日做出的“（2014）吴刑二初字第0441号”刑事判决书，雍某因编造虚假材料、骗得江苏省第三期太湖水ZL池塘循环水养殖项目专项补贴40万元被判处有期徒刑三年，缓刑四年。判决做出之日，涉案的吴中SFSC项目问题也已经被侦查机关掌握，但雍某案判决书却并未将该65万元列入指控和判决。这足以证明该案中65万元未造成国家经济损失。

3、上诉人被立案时，国家已经没有任何经济损失

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》第八条的规定，“经济损失”是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失，包括为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用等。注意，这里的“渎职犯罪”仅指行为人自己涉嫌的“渎职犯罪”，“与渎职犯罪相关联的犯罪”仅指行为人自己同时涉嫌的“关联犯罪”。结合本案，必须是上诉人陈某涉嫌的“渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪”，其他诸如同样涉及到本案四个项目的人被立案与上诉人陈某无关。

本案中，上诉人陈某是2014年4月12日被苏州市相城区检察院立案侦查的。这意味着上诉人立案前，公共财产或者国家利益的损失已经挽回，根本不存在一审判决书所认定的291万的经济损失。当然如果非要说有损失，那么损失也仅仅是“为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用”，也即相应的司法办案成本。但本案中，检方并未提交相应的证据证明该部分损失是多少，故该部分损失也无法认定。

4、项目验收之后的行政确认才对项目承担方发生法律效力。即便验收通过后，省级政府也只是存在“遭受损失”的临时状态，这种状态的出现与验收行为之间缺乏直接的因果联系

项目验收小组形成验收通过的意见后，由苏州市农委将意见上报至省海洋与渔业局、省财政厅等部门，然后由后者进行行政确认，要么继续拨付后续的补助款项，要么不再拨付款项、要求项目承担方退回补助款。但本案中，省财政厅并未正式下文承诺不再追回补助款，而仅仅是主观上单方面不做即时的追回主张。

涉案的四个项目都由项目承担单位与当地的财政主管部门签有书面的《项目协议书》，约定了项目内容和政府补助方式。如果项目承担方违约，实际并未建设相关的项目，只是通过伪造材料的方式骗取政府补助，那么政府当然有权利解除合同，要求退回补助资金。如果承担方拒不退回，政府还可以通过诉讼等方式寻求救济维权。

需要指出的是，即便政府进行了正式确认，但如果事后发现行政确认是因为相对方伪造材料骗取，则行政确认行为自始无效。也即，不存在验收通过之后，政府就必然遭受经济损失的情况。如前文所述，可以追回并且已经在立案前追回的损失并非严格刑法意义上的损失。只要政府部门始终拥有解除合同、责令退回补助款的法定权力，那么政府最多只是存在一个被欺骗、被蒙蔽的“遭受损失”的临时状态。这个状态不足以成为定罪量刑的根据。

一审判决认为，验收之前已经拨付的财政资金之所以都要计入“经济损失”之中，是因为验收通过后，政府失去了要求项目承担方退回补助资金的权利。但如前文所述，这种认定是明显错误的。

第五部分 检方对整个项目的诸多流程弃之不问，选择性对最后一个组织验收程序追责，不合法理。如果要追责，应严格按照责任大小一体追究项目流程中各个环节、各个部门的责任

1、张家港YJQ项目是省海洋与渔业局直接组织验收，没有委托苏州市农委组织验收《江苏省太湖XX工程项目验收规范（试行）》第四条第一款：省海洋与渔业局配合省发改委、财政、太湖办等部门，按照工程项目验收管理有关规定，组织实施工程项目验收工作，并及时向省发改委、财政、太湖办等部门报送项目实施情况。第二款：市级渔业主管部门会同同级发改、财政等部门负责本辖区项目验收相关具体工作的组织实施，对县级主管部门的项目自查评估工作情况开展检查审核，根据省级行业主管部门的委托开展项目验收。

第七条第四款：省海洋与渔业局根据各省辖市的审核意见及验收工作计划，视情抽取部分项目，会同省有关部门开展重点验收，或委托各省辖市渔业主管部门会同同级发改、财政部门开展项目验收。

省海洋与渔业局必须通过委托程序才可以将项目组织验收的职责交由各省辖市渔业主管部门。张家港YJQ项目属于省发改委主管，由省海洋渔业局直接组织验收，该项目并未向苏州市农委出具委托书，苏州市农委无权组织验收。在该项目验收小组中，省相关部门指派的人员有苏州市发改委财务管理处副处长许某文、金坛市SC站副站长王某民。尤其王某民不属于苏州市，若非省海洋与渔业局组织验收，根本不可能成为验收小组成员（见证据卷6P35）。陈某只是以技术专家身份应邀参加验收。陈某自述的“案情经过”（P11）对此有详细说明：并不是由苏州市农委会同当地财政局组织验收的，从没有任何验收委托书，该项目的验收主体就是省海洋与渔业局。在该项目的验收申请表上，分别由村委会、张家港市农委、张家港市财政局、张家港市发改委、苏州市农委以及江苏省海洋与渔业局的盖章，只是表明向上提交验收申请的流程，并不是省海洋与渔业局委托苏州市农委的验收委托书。

 2、吴中SF、太仓XS、张家港LJ三个涉案项目,省海洋与渔业局委托苏州市农委而非渔业处组织验收

虽然根据前文援引的全国人大常委会的《解释》，国家机关的权力可以委托其他组织行使，但根据基本的行政法理，并非任何国家权力都可以委托任意的组织进行行使。因为国家权力实行权责一致的原则，权力同时也是义务和责任。国家机关将自己的权力委托其他组织行使必须要满足严格的法定条件。

我国《行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”。第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”。上述规定虽然是针对行政处罚，但由于我国尚未制定统一的行政程序法，因此理论界和实务界都普遍认可该法的规定实际上对所有的行政委托都有指导意义。

法律上，省海洋与渔业局如果可以将其自身权力委托给其他单位行使，那么必须要有相关的法律依据，而非其自身的单方面决定。而且本案中唯一有权接受委托的组织也应该是苏州市农业委员会，渔业处作为苏州农委的一个内设机构，项目验收小组作为一个临时组织，都无权单独接受省海洋与渔业局的委托。本案中，省海洋与渔业局出具的委托书（证据卷5P97）也确实将吴中SF、太仓XS、张家港LJ三个涉案项目委托的苏州市农业委员会。但一审却将渔业处和验收小组作为接受委托的主体，进而围绕这两个主体进行追责，显然是完全错误的。

3、渔业处系苏州农委内设机构，并非省海洋与渔业局的对口部门

一审判决书P3认定“苏州市农业委员会渔业处是江苏省海洋与渔业局在苏州市的对口条线部门”、 “渔业处处长有组织验收职责”违背基本的行政法理和行政管理常识。我们国家在政府机构设置上并非完全上下级一一对应，省级政府部门不必然要有一个下级对应条线部门。省级政府部门的职权也不是想当然的就能够转嫁给下级对应条线部门。退一万步，即便有对应的条线部门也应当是苏州农委而非农委内设机构渔业处。渔业处无法单独对外实施行政行为。准确的说法应当是：省海洋与渔业局对应的部分职能，在苏州市层级上是苏州市农委行使，苏州市农委又通过内设的渔业处进行具体实施。但省海洋与渔业局的下级对口单位只能是苏州农委，而根本不可能绕开苏州农委直接认定“渔业处是省海洋与渔业局的对口条线”。

更重要的事实是：省海洋与渔业局在苏州市级对口单位从苏州市SC局（正处级建制）归并到苏州市多种经营管理局、合并到苏州市农林局、变更为苏州市农委，都有分管领导是副处级干部。渔业处仅是在部分业务上，在苏州农委的统一领导下，刚好与省海洋与渔业局对应，但渔业处不是唯一的业务对应部门。比如：项目的资金管理归计财条线扎口、SC品质量安全归农产品质量监督处条线扎口、SC品出口基地建设归外向办条线扎口、SCKJ型项目归科教处条线扎口等等。

根据苏州市政府的“三定方案”文件，苏州市农委渔业处的职责是：负责全市渔业中长期发展规划，指导渔业结构调整、渔业示范园区建设，管理渔业安全生产，水生动植物疫病防控、指导全市SC苗种生产体系建设。在职责上不包括组织验收渔业项目和水循环项目，与省海洋与渔业局的职责也不可能完全对应。

4、苏州市农业委员会组织项目验收的行为与验收小组的验收行为可以进行明确区分

一审判决认定上诉人在项目验收过程中“不正确履行渔业处处长组织验收的职责”，并且进一步细化解释为“在项目验收过程中未按规定对项目进行检查，致使该项目在没有按照项目实施要求进行投资建设的情况下顺利通过验收，造成国家经济损失”（判决书P3）。但这样一个核心的事实认定却逻辑混乱、矛盾重重。（1）前文明明说的是“不正确履行组织验收的职责”，后文表述的内容中却将“组织验收”偷换为“验收”、“检查”。须知，“组织验收”和“验收”是两个完全不同的概念。根据省海洋与渔业局的委托，“组织验收”的主体是苏州市农业委员会，苏州市农委还要会同苏州市财政局一起组织验收，组织验收的决策权人不可能是苏州市农委下面的渔业处处长，但“验收”的主体只能是验收小组；（2）“组织验收”强调的是组织行为，是协调、安排、对接、联络等行为，但“组织验收”绝不是“验收”本身，“组织验收”不影响验收结果。

本案中，苏州市农业委员会根据委托的确存在组织项目验收的职责。但根据在案证据特别是陈某（见庭审笔录P6）的供述和朱某（见证据卷4P24、25）的证言，这里的组织行为具体包括以下内容：（1）遴选技术专家，组建验收小组；（2）沟通协调，为验收小组的验收活动提供必要的配套支持，比如车辆接送、场地安排、会议临时召集等；（3）将验收小组的验收意见报备给省海洋与渔业局。

根据上诉人在一审庭审中的供述，现场验收并无相关的操作流程，现场检查流程并非哪一个人拍板和确定的。其实，如果诸如验收流程、验收方案也属于“组织验收”的内容，那么验收流程、验收方案也应该由苏州市农业委员会而非由其一个内设机构渔业处来决定或者制定。验收流程、验收方案以及验收意见的形成应当属于“验收”的内容，而非“组织验收”的内容。而在“验收过程中”，上诉人只是一名普通的验收会议临时召集人，根本无权决定应该如何验收。

5、如果要追责，应当严格按照责任大小一体化追究项目流程中各个环节、各个部门的责任

如前文所述，验收只是项目诸多流程中的最后一个环节，且不是关键性的环节，对资金拨付不起决定性作用。要追责，那么此前的立项、申报、财政报账、中期检查、竣工验收、第三方审计等环节都有责任。

就算是项目验收这一个环节，渔业处处长和验收组组长也不是法定的责任主体。《行政处罚法》第十八条第二款规定：“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”。第三款规定：“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚”。

这意味着：（1）受委托组织不得转委托；（2）受委托组织需要以委托机关的名义做出行政行为；（3）委托机关需要对受托组织的行为承担法律责任。可见，如果要追究“组织验收”行为主体的法律责任，第一责任主体应该是省海洋与渔业局及其单位领导，甚至苏州市农业委员会都不是法定的责任主体，更遑论苏州市农业委员会的一个渔业处处长了。

6、上诉人没有故意弄虚作假，没有故意违反验收规则。即便验收过程中有不够周全的地方，性质上最多也只属于技术规范层面的工作失误

上诉人陈某在自述的“案情经过”(P10-P11)中详细描述了张家港YJQ项目的验收过程：与会专家一起勘察了现场，听取当地农委、项目承担单位的现场介绍。在验收会议室，与会专家一起查阅到了大量的台帐资料，从项目单位的汇报和提供的文字、图片资料看，材料非常完整，有PPT文档、有照片、有审计报告、有工程决算报告、有报帐的原始凭证等，材料显示所反映的工程建设数量质量都按合同要求完成了。并且有第三方提供的各类报告......在现场，我们重点抽查了一座电站，建设内容符合项目要求。在现场，张家港肖启东、张驰还一边看一边给我们作了很多项目建设内容的介绍，并反复强调相关建设内容都有详细的文字、图片资料记载。

张家港LJ项目验收时(“案情经过”P13-P14):“当天验收时，对照2011年7月19日张家港农委、张家港财政局与该项目单位签订的《项目协议书》，听取了项目实施情况汇报，查阅了验收材料，质询了项目单位负责人。该项目有第三方出具的有关报告：2011年张家港CX会计师事务所出具的审计报告（张长会专审字[2011]第105号）；2011年12月8日江苏JW工程咨询公司出具的工程决算报告（苏建价审[2011]813号）”。

太仓XS项目验收时(“案情经过”P17)：对照2011年7月太仓市农委、太仓市财政局与该项目单位签订的《项目协议书》，听取了项目实施情况汇报，查阅了验收材料，该项目有苏州TH联合会计师事务所出具的审计报告（苏天专审[2012]第028号）。质询了项目单位负责人......参加当天验收会议的人都到现场进行了检查。在现场大家边看现场，边听取太仓市SC推广站站长黄某、企业负责人陈某平等人的介绍，并对项目进行了指点查看。

吴中SF项目验收时(“案情经过”P20)：与会专家对照2010年7月26日吴中区SC局与该项目单位签订的《项目协议书》，查阅了验收材料，质询了项目单位负责人。该项目有苏州TA会计师事务所出具的《关于2010年度省级现代农业专项高效设施渔业项目——吴中区池塘河蟹规模化生态养殖基地建设情况的审计报告》(苏安会审[2010]第221号)。

上诉人主观上确实不知道项目虚假，自己也是被他人蒙蔽。上诉人没有故意弄虚作假，没有故意违反验收规则。即便验收过程中有不够周全的地方，性质上也属于技术规范层面的工作失误。

7、上诉人自愿认罪实系迫于无奈和压力，不能简单的因为上诉人认罪就判决其有罪

在侦查环节及一审庭审过程中，陈某都自认“有责”、自愿认罪。但“责任”一词在不同的语境中含义并不相同。作为不具备专业法律知识的人，上诉人没有能力分清伦理责任、行政责任和刑法责任的区别，上诉人自认有责任不等于自认有刑责。至于认罪，这涉及到对行为的法律评价，亦非普通人所能正确理解和认识。自愿认罪只是上诉人为了取保候审、争取有利判决，在强大压力下迫不得已的供述。这都不能成为法院认定上诉人违反法定职责、判决上诉人有罪的根据。

根据陈某自述（“案情经过”P26-P27）：在检察机关的几次询问笔录中、在一审庭审时，我作了有罪供述，但这是违心的，是不得已的。在看守所时为了早日恢复自由，及早离开那个鬼地方，在检察官的反复教育下作了有罪供述；一审庭审时为了争取有利判决，表现出良好态度，只能延续取保时有罪供述的路径，但实在都是迫于无奈......检察官一再教育我：“你现在就像上了高速公路的汽车，已经不可能调头，双方都要给对方台阶下”，“认不认罪是看你的态度，是否有罪你我都说了不算”。

我国刑诉法第五十三条规定：“只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚”。国家机关工作人员的法律职责来源于法律规定或者授权、委托，而非上诉人或者其他证人的口供。如果仅靠几份口供，就认定上诉人具有某项法定的职责，那就真的成为“以言治国”了。

尊敬的合议庭：

综上所述，我认为：

上诉人陈某是一个经验丰富、尽职尽责、尽心工作的国家工作人员。陈某凭着自己的努力和奋斗，从一个普通的公务员，一步步成长为苏州农业系统的一个中层干部和技术专家。陈某被苏州市KJ局聘请为“KJ管理咨询专家”，并先后获得 “苏州市农业现代化建设先进工作者”、“苏州市农委先进个人”、“苏州市保护和发展四个百万亩工作先进个人”等数十项荣誉称号。他在同事和群众之中的口碑一直很好。组织培养一个干部不容易，培养一个好干部就更难。

陈某案案发后，江苏省负责渔业项目的干部们都不敢参加项目验收，更不敢担任验收组组长。有的地方干脆取消了验收组长，改为大家都是验收组成员。如果这样人为的拔高定性，脱离文件规定和常情常理，将工作中的轻微工作失误行为定罪处刑，会让多少勤勉工作、尽忠职守的干部心寒！这不仅完全违背了习近平总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求，也会让司法蒙羞，让更多的干部选择尸位素餐、碌碌无为！一审判决认定陈某犯玩忽职守罪，缺乏基本的证据和法律支持，逻辑上也根本无法自洽，是一个不折不扣的错案！

虽然一审法院判处了缓刑，上诉人获得了部分自由，但罪与非罪的界限不容随意模糊！为此，我们请求贵院在二审中能够仔细厘清本案的法理，严格依法办案，坚持原则，不受前置诉讼程序和一审判决的影响、干扰，认真查明真相，准确适用法律，依法撤销原判，改判陈某无罪。

以上意见，请法庭重视、采纳。谢谢法庭。

陈某委托辩护人

京衡律师事务所

邓学平律师

2016年11月2日